社会中介组织腐败预防与规范治理

2014-07-16 中国安全保卫网安全防范 正文

 

内容摘要:转型以来,特别是为适应加入世界贸易组织要求而推进的新一轮行政机构改革,催生了越来越多的社会中介组织,各类社会中介组织的产生与发展对改善公共管理、促进社会资源配置效率、繁荣经济与协调社会发展等均产生了积极作用。但同时不容忽视的一个现象是,一些中介组织违规甚至参与、助推腐败的情况也有所增多,并成为新时期反腐倡廉的新挑战、新领域。鉴于社会中介组织种类繁多,其违规和参与腐败的途径、方法也各不相同,我们仅试图通过对行业协会这一特定社会中介组织的违规腐败现象的剖析来分析考察社会中介组织运行中的不正常情形,并探索具有普适意义的规范社会中介组织和预防其诱发和助推腐败的途径与方法,从而为提升反腐倡廉的整体绩效作出贡献。

关键词:社会中介组织/行业协会/违规腐败/规范治理

作者简介:

【英文标题】Corruption Prevention and Regulation of Social Intermediary Organizations: The Perspective of Guild

【作者简介】林跃勤,中国社会科学院《中国社会科学》杂志社经济室主任,研究方向:转型经济、公共管理,北京 100720

【内容提要】 转型以来,特别是为适应加入世界贸易组织要求而推进的新一轮行政机构改革,催生了越来越多的社会中介组织,各类社会中介组织的产生与发展对改善公共管理、促进社会资源配置效率、繁荣经济与协调社会发展等均产生了积极作用。但同时不容忽视的一个现象是,一些中介组织违规甚至参与、助推腐败的情况也有所增多,并成为新时期反腐倡廉的新挑战、新领域。鉴于社会中介组织种类繁多,其违规和参与腐败的途径、方法也各不相同,我们仅试图通过对行业协会这一特定社会中介组织的违规腐败现象的剖析来分析考察社会中介组织运行中的不正常情形,并探索具有普适意义的规范社会中介组织和预防其诱发和助推腐败的途径与方法,从而为提升反腐倡廉的整体绩效作出贡献。

【关 键 词】社会中介组织/行业协会/违规腐败/规范治理

 

随着中国行政体制改革不断深化和逐步向市场经济转型,社会中介组织得到了快速发展。行业协会作为部门或行业内的专业性社团组织,对于帮助政府制订行业发展规划、参与制定落实宏观调控和产业政策、推动社会诚信体系建设、培养行业企业专门人才、促进社会公共服务等方面均起到了积极作用。但由于很多行业协会由政府部门蜕变而来,而且运行时间不长,其职能地位模糊、内部治理乏力、外部监控偏弱,导致一些行业协会运作失范、营私腐败猖獗,对政府形象、社会清廉水平以及整体社会中介组织的声誉等均造成了负面冲击。因此,需要理清行业协会参与助推腐败的途径和方式,找出有效的治理对策。

 

一、“协会腐败”现象及其特点

 

1.“行业协会腐败”的界定

 

按照腐败的定义与本质,一般是指官员为谋私而权力滥用。行业协会及其工作人员并非权力部门和公务员,不牵涉享有公共权力的主体,似乎与典型意义的腐败行为挂不上钩。其实不然,主要是因为在转型期,公共权力与市场的边界不清,很多行业协会是从国家行政机构转变而来,行业协会的管理人员仍享有行政级别,具备一定的公共权力,或者本身还保持着部分公务员编制或事业单位编制,或者挂靠在行政部门、事业单位;行业协会的资产从行政事业性资产划拨而来,但同时又具有经营性资产性质;行业协会还拥有部分行政职能、准行政职能或者公共服务职能。正是依托政府赋予的这类准行政职能或独占的权威公共服务资格,行业协会可以通过自身的非规范甚至违法活动而谋取自身利益。因此,行业协会及其工作人员利用自身独特地位以谋取私利为目标的滥用职权的违规活动与一般的贿赂行为交织在一起,实际上是行政权力或公权腐败的变种或延伸,或者可以称之为“泛公权腐败”。所以,“协会腐败”仅指部分具有一定官方背景或行政权力影响力的行业协会及其负责人滥用其拥有的部分直接公权力或间接公权影响力从事违规、违法和谋取私利的行为,具有滥用职权谋私的贪腐属性,因而可以称之为腐败。

 

2.“协会腐败”的主要表现

 

一些行业协会及其负责人,利用自身残留的部分准行政或行政依附影响力而从事一些有违其本分职能的、谋取集体或个人利益的活动,从本质上讲,这也是为牟利而滥用职权的行为,符合腐败要义。实践中,类似的协会违规腐败行为的形式多种多样。

 

(1)强制入会,摊派会费

 

一些行业协会依靠代行行政管理职能或凭借垄断地位,将特定行业协会和市场中介组织的服务作为行政许可的前置条件,强制入会,进行指定服务、摊派会费。一些协会成了企业“不得不参加”的游戏,许多企业被迫参加数十家“必须参加的协会”,每年不得不投入大量的人力和财力来应付“协会骚扰”。

 

(2)设立“小金库”,乱收乱支

 

一些协会违反民政部等六部门《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》(民发[2007]167号)规定擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准,增加企业和社会负担。如一些行业协会通过违规开展“评优”活动、资质鉴定、审核以及在国内外参展、领导随访、接待外国企业和投资团体等活动的推荐中收取企业巨额资金。审计署对全国性行业协会的审计中发现,多年来最主要的一个问题是,一些大的一级行业协会原先都是从部委里延伸出来的,在财务分开上做得不完善。行业协会变相充当部委“小金库”的现象非常突出,而多年来的整改收效甚微。一些政府部门或主管部门也利用协会的单独账户,代收行政规费或罚款,把协会财务变成本单位本部门的“小金库”,利用其资金或借用其账户滥发福利,公职人员则在行业协会无偿占用财物、报销个人费用、请客送礼等。一些协会动用政府机构改革时国家留给协会的现金资产与不动产,将协会收入“分光吃净”,导致行业协会财务收支亏空严重。一些协会甚至出租政府提供的办公室,而租金则被瓜分。一些协会在收费中使用的票据混乱,事业性收费与服务性收费不分,偷、逃税现象严重。

 

 

(3)违规经营,谋取私利

 

 

一些协会违反民政部关于行业协会是非营利性组织的规定,为企业提供虚假报告。早前曝光的“牙防组”事件、欧典地板事件等便是协会出具虚假报告谋取商业利益的典型案例。一些协会滥用自身的部分审批权、备案权、申办权和监管权以及出国随访推荐权、评先建议权等,不按规定履行批准程序举办评比达标表彰活动,或者违反有关规定提供展览会、交易会、研讨会、培训、出国考察等服务并收取高额费用,并违反财务纪律坐收坐支。有些协会甚至挂靠在企业或事业单位,人事、住所、财务、活动等与挂靠单位混合在一起,企会不分,为协会帮助这些挂靠企业和单位从事非法赢利活动和谋取行业内垄断经营地位提供帮助,破坏公平竞争规则。

 

个别协会违反国有资产投资的有关规定注册公司,大搞“体外经济循环”。一些行业协会领导人以亲友名义开办经济实体,以行业协会名义开展活动而个人收取利益,或将协会的盈利性业务“外包”给自己的影子公司、亲属公司或者有利益关系、有利润分成协议的“伙伴单位”与个人,谋取小集团和私人利益。在公司完成“洗钱”和个人消费等违规行为后,再将公司予以注销,以规避有关部门的监察。

 

(4)滥用人事权,变相卖官

 

一些协会负责人利用自己的高行政级别以权压人,随意突破编制委员会关于协会干部编制的有关严格规定,违规进行干部“漂白”或变相提干,突击提拔、调入“有关系”的干部,给予高的行政级别,经过短时间蛰伏后,随即再以相应职级(甚至司局级)转调其他党政部门或国有企业,这背后其实隐藏着买官卖官的勾当;或以人事制度改革的名义,任人唯亲,大搞裙带关系,提拔重用业务不精通、品质有问题的“自己人”,并将工作比较优秀但不符合其个人“用人标准”或者非其“族类”的干部免职、降级甚至调离,形成协会领导干部“私人团体化”、家族化,结成协会干部“特殊利益集团”,为“腐败窝案”的产生形成组织基础。

 

(5)收受境外企业好处,损害国家利益

 

一些协会领导为达到出国旅游观光等目的,不惜接受跨国公司邀请,组团出国考察,不仅全部费用由邀请方出,还接受邀请方的礼品和请托。而邀请方则以小搏大,要求协会为其市场准入、招投标以及销售设备、产品和服务等提供各种便利,包括抬价或压价,或者争取独营权、配额权,甚至要求帮助其排挤国内企业、抑制国内企业成长。这种行为严重损害了公平竞争环境,给国家造成了重大损失。

 

一些行业协会在涉及国家利益的经济纠纷中,出于协会小团体利益甚至是协会个别领导人的私利,收取跨国公司的所谓“赞助”或“酬庸”,故意“不作为”或偏袒外国公司,损害国家和公众利益,强化垄断利益格局,阻碍民族工业发展。其中不乏涉及索贿、受贿和帮助行贿等“利益对价关系”的“腐败窝案”。如一些跨国公司巨头通过寻找在高级别行业协会领导层中的代理人(往往是由退下来的政府高官担任的全国性协会领导),利用其巨大而深厚的行政网络资源,为其获得进入中国市场的特殊独享权、资源配置权以及会见中国政府领导人、谋取政治资源和其他重大项目经营权等提供高价值信息、说项、打通各种关节等。

 

一些行业协会工作人员被跨国公司收买利用,或被挖墙脚到跨国公司任职,利用其掌握的国内行业战略机密为外国公司服务,使我国在对外谈判中处于不利地位,甚至导致国家蒙受巨大损失。近年来,在国外曝光的一些跨国公司在华行贿官员案件背后就有一些行业协会及其工作人员充当帮凶的身影。

 

(6)出具虚假报告,谋取非法利益

 

一些行业协会依据委托、授权的行政职能、“准行政审批权”、“准入门槛审核权”和“推荐权”,违法出具认定报告或虚假认定报告,借机谋取不正当利益;强制业内企业单位购买指定产品或接受指定服务并违规收费;一些协会通过与政府机关的“特殊关系”或者协会领导与政府部门官员的私人关系,为不符合条件的“关系企业”谋取政府重大项目立项和专项资金并从中分一杯羹;帮助“包装”不合格企业“上市”,为个人谋求“顾问”、“独立董事”等职务,收取企业巨额“顾问费”、“赞助费”。

 

(7)协会管理混乱,为监守自盗敞开大门

 

一些行业协会违反财务制度,挪用公款大肆挥霍或向“特定利益群体”行贿。一些协会负责人为规避检查,利用职权强迫协会工作人员出具财务核销“伪证”。如原汽车工业协会曾出具财务“伪证”,为本协会“贪官”套取国家和社会资金、出逃海外提供保护。其副会长兼秘书长蒋雷通过不法手段,贪污上亿元协会展览审批收费后,出逃国外。①这是十分严重而典型的带有官方权力背景的行业协会利用财务管理混乱,违规收费然后贪污携款外逃,给协会、国家造成巨大经济损失和政治声誉破坏的协会腐败案件。

 

3.行业协会腐败的特点

 

(1)腐败高发性和形式多样性明显

 

随着从政府转移给行业协会的各种公共服务或准公共服务事务不断增多,行业协会等社会团体在政府——社会——企业——公民之间承担的服务事项逐渐增多,这为一些行业协会滥用这些职能谋取私利提供了更多的机会。加上有关行业协会的法律、规制不健全,管理和监督乏力等,从而为一些诚信水平不高、违规牟利冲动强的协会实现腐败提供了便利,行业协会腐败活动时有发生的局面难以避免。从前面的分析发现,行业协会的违规腐败行为形式多样,而且,随着时间的推移,协会腐败形式将会表现出更多的裂变性。

 

(2)腐败的复杂性和复合性突出

 

行业协会腐败既有其自身独特的表现,又与行政寻租、商业贿赂等具有很强的关联性、不可分割性和融合性,行业协会腐败既与行政寻租、商业贿赂等并肩而行,又为后者的实现提供桥梁或媒介,对各种腐败及其衍生腐败起着推波助澜的作用,日益成为新形势下的腐败源头之一。

 

(3)腐败实现的残余权力或权力影响依托性强

 

行业协会及其负责人之所以能借协会平台谋私,是由于一些协会,特别是从政府行政部门蝶化而来的高级别行业协会至今依然是属于“参公”管理的事业单位(甚至还有部分公务员编制),其领导人往往是权位显赫的政府官员(或是刚刚卸任、权威余热尚在的退休干部),协会本身及其负责人与权力之间有“直通车”。如果不能滥用这种表面上看似并非行政权力实质是一码事的职能,划这类行业协会和一般民间协会一样,几乎绝无腐败的可能。

 

行业协会利用其公权延伸的特点,成为社会——企业——政府间的桥梁。这种行政权力假手中介市场化的行为,使得行业协会有了腐败的便利。对此,坊间流传说:行业协会是“戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”。

 

(4)腐败活动的隐蔽性强,查处难度高

 

由于中国转型期体制不健全,很多行业协会是由政府部门蜕变而来,或者是由政府部门设立或主导参与的协会,这样就出现了不少“例外”的特异型协会,即与权力瓜葛很深的“行业协会”。但这些身份非等寻常或背景很深的协会外表上却又与普通行业协会无异,这使其具有超常的“活动能量”,既可以参与权力寻租或商业贿赂,又可以大大降低被查处的风险。与党政官员直接寻租行为相比,协会可以用程序“合法”的外衣来掩盖肮脏的交易。同时,由于协会组织等的介入,行贿受贿双方在不见面的情况下完成权钱交易,使腐败行为增加了隐蔽性。行业协会参与的腐败活动使原来由政府官员(寻租方)与争租方(行贿方)直接操作的二元主体腐败转变为加入中介组织的三元主体腐败,使腐败更加多样化、权威化、隐蔽化、常规化。也正是因为这些特殊属性和特点,一些与政府关系密切的行业协会在违规违法、寻租腐败方面有着回旋空间大、手法方式多、隐蔽性强、查处注意力小和受惩处概率低的便利。

 

总体而言,“协会腐败”虽然与一般行政腐败、商业贿赂等在主体、具体表现形式、手段、路径和特点上有一定区别,但从实质上讲并无二致,均依托于公权力。行业协会滥收费、向各种服务对象索取额外费用、行贿或帮助行贿等(最终目的是要获取非法利益),其基础在于背靠政府,拥有部分政府公共服务授权,是权力滥用和牟利行为。

 

二、行业协会腐败泛滥探源

 

行业协会腐败是多种因素共同作用的结果,如行业协会地位不清晰、体制不完善、法规不健全、自律不严、管理不到位、内部人控制和权力私人化等。

 

1.行业协会地位职能不清,与政府关系不明晰,为部分行业协会滥用公权提供了可能

 

体制内行业协会延伸、肩负着部分政府管理职能,协会领导几无例外地由政府主管部门“任命”、由政府主管部门的人员兼任或者由退休干部担任,所谓“挤不进人大和政协,就进协会”,行业协会俨然已经成为政府官员退位、退休之后的“休养”场所,政府与行业协会“两块牌子,一套人马”、“二政府”、“第三纵队”的现象相当普遍。

 

各类行业协会多数从政府职能部门转制而来,或者依托政府及准政府组织设立,具有很深的近政府背景,一些大协会甚至还有公务员编制,协会领导人由现任或离任政府司局长以上(在省一级则是处级以上)级别官员直接担任(由政府组织部门直接任命),协会在政府提供的办公场所办公,享有部分政府拨款或者法规许可的收费项目,分享政府主管部门分离的部分权力等,具有直接的权力(准权力)滥用和寻租条件。行业协会利用与政府官员道不清说不明的利益纠葛,为某些企业和个人获取政府项目立项申批、资源配置、配额、非对称竞争优势等出谋划策或充当掮客。而一些政府官员出于对挂靠或主管协会的“自家人”身份认同,在自己退休前,利用手中掌握的权力,为协会谋利,以便退休后再到该协会合法任职。可见,一些脱胎于原政府行政部门的协会与主管部门有特殊关系,是主管部门的权力延伸带,能从主管部门获得稀缺生存资源,影响力巨大并常被滥用,协会成为官员关系户的安乐窝,或成为一些离退休官员甚至在职官员权力寻租的“腐败后花园”,这是行业协会违规腐败的根源之一。胡锦涛主席在2009年的一次会议上也指出,部分政府官员进入行业协会导致政会不分,腐败滋生。

 

2.行业协会法制建设滞后

 

市场经济要求法制健全,运行有序,健全完善的法律环境是行业协会能够得以规范发展的制度保证。我国行业协会立法相对滞后,至今尚未出台《行业协会法》,仍然以《社会团体登记管理条例》以及一些党政机关文件,如国务院办公厅颁布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(2007年)和国家发展改革委、国务院纠风办等九部委颁布的《关于规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见》(2008年)等,作为调节行业协会的主要依据,这些单一性法规文件很多内容已经不合时宜,严重影响监管;同时现有法规条例对行业协会及其负责人的违规腐败行为缺乏相应规定,相应法律调节存在严重缺陷。

 

3.内部法人治理不完善

 

(1)行业协会社会责任感弱,公信力差

 

一些行业协会财政预算拨款不足(即使是参公管理或者事业单位编制,也只有基本人员工资与办公经费),或者没有预算拨款,需要自谋出路。为了生存以及改善员工待遇,一些社会利益代表性差、社会责任感不强的协会,为了获取最大利益,必然会想方设法拉拢客户,扩展业务,违规收费、索贿、行贿等手段难免不用其极。同时,由于党政机关往往无法直接面对成千上万的具体服务对象,只能委托信息灵通的行业协会来协助,如帮助遴选企业申办科技创新基金、新能源开发基金、随国家领导人出国配团资格等,这就为协会在企业和政府居间服务提供了机会,也给协会通过歪招收钱提供了机遇。实际上,正是在这样的条件下,一些协会与企业、政府机构达成钱权交易,为自身牟利。

 

(2)行业协会管理不规范,内部人控制严重

 

一些协会内部人操纵、“一言堂”的情况十分突出。一些协会负责人以个人人格代替协会人格、以个人意志代替会员共同意愿现象突出,会长、副会长、秘书长等少数几个领导人一手遮天,搞一言堂,大包大揽整个协会的一切,民主决策和监督机制荡然无存。严重的内部人控制现象使一些协会沦为少数人谋求个人私利的工具。

 

(3)行业协会财务管理体制不健全

 

因为行业协会属于社会团体,会费收入既未缴财政专户,财政治理又未实行国库集中收付核算,脱离了监督,使用的随意性比较大。加之对协会财务运作规范的要求、审计不严等,为其滥收费、坐收坐支、少数几个领导随意开支留下很大的漏洞,也更助长了一些协会及负责人违法敛财、滥用协会资金的冲动以及逃脱惩罚的侥幸心理。

 

4.行业协会预防腐败机制缺位

 

对行业协会从业人员廉洁、公正执业缺乏必要的教育机制,对行业协会清廉运行缺乏必要的规章制度。行业协会特别是具有高级别政府背景、参公管理或事业单位编制的行业协会,在廉政建设体系中的地位模糊,既没有将其置于党政机关的层面加以党纪政纪的约束,也没有按照经营实体接受审计、工商、税务等行政部门的监督。

 

5.行业协会自律软弱,监管乏力

 

(1)行业协会自律偏弱

 

在现有的市场环境和体制框架下,协会的自律组织体系仍不健全,应有的作用还不能得到充分发挥。目前,我国对行业协会资格管理只侧重于准入和退出的管理,以及谈话提醒制度、业务报备制度和年检制度,仍未建立起行业诚信档案、业务质量检查指导制度、行业自律性惩戒制度、规则和程序等。和西方发达国家相比,我国行业协会的自律监管措施往往流于形式,造成监管的效果不明显。协会理事会在行业决策和指导方面的作用有限,执业人员在理事会中所占比重也不高。理事会软弱是协会自律管理难以有效发挥作用的重要原因。

 

(2)主管部门监管乏力

 

主管部门对负责联系或挂靠的行业协会由于存在很多模糊的关系,加之协会与政府利益共生,瓜葛太多,往往采取放羊式的管理。政府官员与协会主要领导岗位之间的互通和兼职,使协会对政府机构的影响力很大,导致政府主管机构难以对所属协会“铁面无私”。作为政府主管部门的民政部门对行业协会的管理职能基本局限于登记、年检和执法查处,而对行业协会业务的培训、指导、交流和服务等工作则受人员编制和经费的制约而力不从心。全国甚至有70%以上的县(市、区)民政部门没有建立民间组织登记管理机构,没有专职工作人员。

 

(3)行业管理协调组织体系不健全

 

目前我国对行业协会的行政管理壁垒仍未完全消除,条条管理、交叉管理、多头管理现象仍十分严重,导致各职能部门职责不明,行业协会的监管体系缺乏统一协调性。同时,也未形成系统、规范的行业协会中长期发展规划和相应的配套制度。因而,协会行业规范管理形同虚设,监管不到位现象突出。

 

6.对行业协会及其责任人的腐败防范与惩罚力度偏弱

 

对行业协会违规腐败行为的关注不足、监控乏力、发现概率低下、惩戒力度软弱等,使得一些行业协会及其负责人因被查处风险不高、贪腐成本低而心存侥幸,顶风而行。

 

(1)对行业协会的腐败治理缺乏法规和法律基础

 

鉴于司法上对腐败的定义一般局限于官员的权力滥用和谋私,因此,往往不把行业协会等非政府机构的工作人员的违规违法和谋私行为界定为腐败。《刑法》、《公务员法》等相关法律也缺乏针对性的条文规定,不太适合行业协会从业人员,使对行业协会等社团组织的“出轨”与腐败活动的查处和惩罚的法律依据不足。

 

(2)行业协会游离于反腐倡廉焦点之外

 

行业协会所具有的民间组织的性质或非官方机构的职能定位,使其违法违规贪腐行为容易游离于反腐败焦点之外。行业协会给人的印象是:不是政府,没有实权,因而,没有机会营私舞弊、贪污受贿,所以往往不在社会反腐败监督聚光灯下。同时,纪检、监察、反贪、公安、审计等反腐败专门机构也没有将不在党政序列的行业协会,包括具有部级高位的行业协会列入重点监督对象,行业协会似乎处于反腐倡廉的盲点。

 

(3)对行业协会贪腐行为处罚力度软弱

 

在一些行业协会或者其负责人的违规行为曝光的情况下,依然没有受到应有的处罚。例如前面提到的汽车工业协会副会长兼秘书长蒋雷携巨款潜逃之后,并未见有关部门对该协会的处罚、整顿以及对蒋雷本人的全球刑事通缉。奶业协会对三聚氰胺等毒奶粉事件的一再出现,不仅没有承担必要的行业监督失职责任,还为违法企业辩护,但却没有受到政府部门的批评或处罚。

 

三、行业协会腐败防治体系的构建

 

随着改革的深入和市场经济的发展,行业协会参与公共服务的行为日益增多。未来,随着基于“小政府、大社会”目标的行政改革的继续推进,或许会有更多的行政职能转移给社会,行业协会等中介组织将得到进一步发展。但一些行业协会的腐败活动不仅有违发展行业协会促进公共服务与社会和谐的初衷,还影响政府形象、社会秩序以及经济与社会生活的方方面面。因此,清理整顿行业协会,完善法律法规,加强行业自律与综合监督,规范协会运行,遏制其违规腐败冲动,进而发挥其反腐倡廉的积极作用,是摆在我们面前一项迫在眉睫、意义重大的任务。具体需要构筑预防机制、监督机制和惩戒机制三大机制。

 

主要措施要点:

 

1.完善行业协会法律规范体系

 

利用正在开展的行业协会清理整顿“风暴”,趁势推动已经列入全国人大立法计划表的《行业协会法》进程,为协会严格注册成立、规范运行和监督管理打牢法律基础。

 

2.明晰行业协会的地位与职能

 

行业协会设立首先要符合法人的设立条件,同时,独立法人资格也是行业协会建立法人治理机制以确保其有效运行的前提。要按照“政社分离”的改革原则,推进行业协会民间化改革,彻底消除行业协会、商会的官办色彩。协会、商会应该实现无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门,真正成为具有行业性、民间性和自主性特征的独立法人社会团体。将过去机构改革过程中遗留下来的一些名义上转为行业协会实际上依然享有参公管理或事业单位地位、保留公务员编制的行业协会转为一般行业协会,坚决退离政府、事业单位序列,人、财、物、办公场所等彻底从政府或事业单位分离,剥离其原先保留下来的公权或准公权,切断行业协会与政府的脐带,不留地位特殊的行业协会,使任何协会均不再拥有与政府部门的利益关系。同时,改革协会领导层形成方式。已离退休的领导干部不得在与原工作业务相关的行业协会和中介组织兼职任职、参与投资或管理。坚决禁止国家机关工作人员特别是党员领导干部在行业协会和中介组织中兼职任职、入股分红。

 

政府与协会剥离之后,可以建立政府—协会公共服务公开竞争买卖制度。政府部门可以按照《中华人民共和国政府采购法》等有关法律法规和政策规定,将可以由行业协会具体实施的行业统计分析、预测预警、信息发布等工作,按照政府采购的招投标方法在公开竞争基础上由行业协会协助政府开展,按照等价交换的规则支付相应的费用。

 

3.健全现代行业协会法人治理机制

 

从严格意义上讲,行业协会属于非营利性法人中的社团法人,这是其区别于非营利性法人中的财团法人的属性。财团法人属于他律法人,而社团法人本质为自律法人。因此,作为典型的社团法人,行业协会治理机制与公司企业治理模式更为接近,借鉴公司治理机制意义也更大。只有建构行业协会完善的内部法人治理结构,使其决策、执行和监督等各个环节达到善治的标准,行业协会才可能在制度框架内健康运行和发展。为此,需要按照法人治理结构来建立行业协会管理组织架构。

 

(1)合理确立协会组织管理体系架构

 

在会员民主选举程序基础上产生和确立“会员大会(或会员代表大会)——理事会(常务理事会)——监事会——秘书处”的组织体系,明确会长、副会长、理事、常务理事以及秘书长等各个领导人员的法律地位、权责和活动规范。理事会成员严格按照民主程序选举产生,会长、秘书长不得由行政主管部门直接任命,也不能从同一单位产生。在建立重大事项由理事会集体民主决策的基础上,可把理事长视为理事会会议的召集人和主持人,相对淡化其权力。

 

(2)确立协会权力制衡机制,增强协会自律性

 

设立相应的协会监事会,监事应由会员大会或会员代表大会选举产生,监事不得由理事会成员兼任。建立监事会对行业协会的业务活动和财务进行监督的各项规则。监事会可列席协会理事会、常务理事会、会长办公会及秘书处办公会等会议,对协会各级组织会议形成的决议、重大活动及财务收支等具有建议和督导执行权,对协会运行过程中出现的较大问题或偏差有督导相关执行机构采取有效措施进行纠正或调整权。

 

(3)加强对秘书处工作的规范监管

 

坚持和落实协会集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、罢免或撤换要求及处理等监督制度。凡属重大决策、重要干部任免、大额度资金使用,必须由领导班子集体作出决定;对协会领导干部个人经济责任审计制度的执行情况,要进行监督检查。

 

(4)健全协会财务管理

 

行业协会应建立独立账户,严格依法遵章理财,不得在会员中分配其财产,也不得将财产挪作他用;设立财务审计监察机构,监督协会经费收支情况,从收入来源、资金流向等方面进行严格管理;强化民主管理和透明监管措施,每年应制作财务预决算报告,提交理事会和会员代表大会审议;应接受会员、监事、捐赠人、资助人及民间组织登记管理部门对财务状况的查询,并确保相关资料的真实、完整;防止行业协会成为某些领导的“小金库”。在换届、变更法定代表人、注销清算时应进行财务审计,还应对协会会长、秘书长进行离任财务审计。

 

4.强化行业协会规范,保证其清廉运行

 

(1)确立统一的行业协会业务主管部门

 

目前中国行业协会的业务管理体制是一种九龙治水、政出多门的混乱状况,这也是协会乱象频生的根源之一。需要改变这种政出多门的混乱状态,成立全国性的跨部门综合行业协会机构,对所有行业协会进行协调、规范、把关,改善行业协会布局结构,实施分类指导,统筹管理。成立行业协会发展领导小组,负责行业协会政策制定、规划编制、布局调整、指导协调工作。

 

(2)建立行业协会发展和监督的跨部门监管机制

 

主管部门(在彻底改制取消行业协会挂靠于主管部门之前)、民政、税务、金融、审计、纪检、监察与预防腐败局等部门要密切配合,加强对行业协会运行规范的联合执法,及时发现协会及其负责人员的违规违法行为,避免造成重大损失。

 

(3)切实加强社会监督

 

依法保障会员、公众、媒体对行业协会及其领导层以及行业协会业务运行和财务收支的监督、批评、建议、控告、检举等权力,形成协会结构合理、程序严密、制约有效的权力运行机制。

 

5.构建行业协会违规腐败预防体系

 

(1)加强协会工作人员的廉洁守法教育,提高协会从业人员抵制腐败的自觉性

 

在保证协会从业人员高标准职业素质资格基础上,加强对协会工作人员进行廉洁守法教育,使其廉洁奉公守法,自觉抵制不正之风,不愿腐败。形成不诚信者不得入内、难以生存的良好氛围。加强行业协会基础工作治理和培训,提高协会工作人员素质和法律意识,严格执行持证上岗原则。

 

(2)完善游戏规则,提高协会民主化水平

 

政府需要行业协会提供服务的事项,主要以购买服务方式进行,以竞争性委托协议形式明确双方的权利与义务,并对购买服务项目的绩效予以必要的监督管理。政府在研究涉及行业发展的问题时,应主动与行业协会沟通,而不是直接与企业联系,给行业协会留出较大的业务空间。

 

(3)加强监督,提高行业协会规范运行的透明度

 

可以借鉴西方的成功经验,将行业协会的服务职能、收费、项目申报、招投标、出国考察、评选、工作人员招聘等各种涉及会员利益的事项均在网络发布。只有保证行业协会客观、公正、独立地为企业和个人传递信息,整个行业的诚信建设才会拥有一定的信息保障。还要研究建立行业协会及其工作人员的诚信档案,把协会考核资料公布于众。通过监督和记录资产评估行业中的交易行为,建立有效的信息传输系统,实行有效的惩罚措施,从而有利于资产评估行业形成严格的自律和有效的外部约束机制。印度“我行贿了”网站②的成功经验值得借鉴。通过建立行业协会清廉运行网站,建立违规协会和工作人员网络黑名单,可以有效遏制协会违规腐败行为。

 

(4)建立赏罚分明的激惩机制

 

借鉴国际经验,引入权威评级机构,探索建立行业协会的综合评价体系,定期跟踪考评,结合年审作出升降级决定。建立激励制度,对诚信守法、自律严格、作用突出、社会公认的行业协会及其领导,政府可以给予适当形式的奖励表彰,并纳入全市年度奖励表彰范围。对行业协会运作中出现的问题,视情节给予限期改正、收回授权、重新选举直至解散的处罚。

 

建立公示制度,政府对行业协会委托、授权的职能、年审结果、表彰、违法违规问题查处等,都应以适当方式公示,接受社会和舆论监督。民政部门要对行业协会每年进行全面的执业行为检查和监督,并将检查结果向社会公示,广泛接受监督;同时,选择有代表性、有影响的行业协会法人代表进行经济责任审计,以促进社会团体健康发展。

 

(5)强化对协会财务审计和监督

 

严格监控行业协会财务收支状况,防止其成为少数领导人的“小金库”。第一,要根据《民间非营利组织会计制度》、国家发改委和国务院纠风办等颁布的《关于规范行业协会、市场中介组织服务和收费行为专项治理工作的实施意见》,以及协会有关章程和物价部门批准的收费标准收费,严禁借用主管单位的行政手段搭车强制收费,规范和加强行业协会在资格认证费、评比费、会员费、服务费收取等方面的监督,会费的收支情况要定期向会员或会员代表大会报告并接受其审查。行业协会的资产属于财政拨款、政府资助或社会捐赠的,要接受审计部门的监督并向社会公开。第二,健全金融监管制度,加强票据管理,规范和减少协会商业活动中的现金交易,严禁非法收支和洗钱。将行业协会的财务纳入国库集中收付核算,所收会费缴财政专户,并实行收支两条线管理,严格按照章程所规定的开支范围使用会费,杜绝不合理开支。第三,设立由协会主管部门、民政部门、工商税务部门等联合成立的独立的行业协会财务审计监察机构,监督、审计会员大会或会员代表大会、监事会等机构对行业协会资产管理和资金使用的决定权和监督权的落实情况。第四,建立协会领导离任财务审计,发现问题,严肃处理。

 

6.强化对协会违规腐败活动的惩戒力度

 

对违规腐败行业协会及其负责人的依法查处既是对违法对象非法牟利、损害公共利益行为进行惩戒,防止其再犯的必要善后手段,也是借以惩恶扬善、构建行业协会清廉守法正常运行大环境的重要条件。放任行业协会的违规违法和腐败行为,或查处、惩罚过轻,只会助长投机取巧、违法贪腐等歪风邪气的泛滥。加大对贪腐分子、违规协会的惩罚,提高其违规风险和非法成本,使非法所得小于非法所失,是从根本上解决整个行业诚信建设规范运行、有效减少或杜绝行业协会参与和诱发腐败的有效途径。

 

(1)提高协会腐败案件发现概率

 

要通过创新监督与监控方法与机制,坚决查处行业协会及从业人员的违纪违法案件,严肃查处协会人员与国家机关工作人员、企业单位人员相互勾结谋取私利的商业贿赂案件、行政寻租案件以及业务主管部门或挂靠部门违反规定擅自将行政权力转移到行业协会并乱收费等案件。一旦发现就应该限制协会从业或吊销执业资格,惩处违纪违法责任人。如果缺乏有效的违法行为发现机制,腐败行为可以逍遥法外,则容易助长违法行为的滋生泛滥。

 

(2)强化协会违规腐败惩罚力度

 

依据行业协会及其负责人违规腐败行为性质严重程度,可以依法采取不同的处罚手段:名誉警告,由主管部门、民政部门等给予协会警告并公布处分结果;经济处罚,给予协会及其负责人经济罚款;对造成恶劣影响的违法当事人给予刑事惩罚,取缔清退协会,等等。

 

总之,行业协会和所有其他社会中介组织的发展是中国改革开放与加快市场经济建设的产物,同时,进一步发展和繁荣行业协会也是改善社会资源配置、改进公共服务、促进反腐倡廉建设和经济社会和谐发展的需要。但要达此目标,还需要付出巨大努力。当务之急是在清理整顿基础上,改善宏观运行环境,深化各项改革,加强行业自律与综合监督,构建预防、发现与严惩结合的有效机制,使行业协会循着健康、有序的方向顺利发展。

 

  注释:

  ①杨开然:《中国汽车工业协会秘书长蒋雷神秘失踪离境》,《京华时报》2007年5月10日。

  ②印度两位“海龟”回国后开通“我行贿了”网站,在很短时间内就征集到1万多腐败案例记录,涉及印度全国19个部门,347个城市,回帖和留言达到10多万条,仅印度交通部就有20名官员因被曝光受到警告处分,腐败投诉减少了很多。

 

 

 

 

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