西方城市公共安全服务创新的经验与启示

2014-07-04 中国安全保卫网海外舆情 正文


  20世纪70年代以来,世界范围内兴起了一场政府改革浪潮,尽管各国政府改革的战略和优先性不同,但都以改进公共服务方式为核心,并采取以引入市场机制和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施,追求提高政府公共服务效率。这场改革运动波及到政府公共服务职能中的交通、能源、通讯、铁路、城市垃圾处理、道路清扫、环境保护等广泛领域,城市公共安全服务也不例外。从英国伦敦的公共安全服务的绩效评估到美国纽约市警察与社区伙伴关系战略,从澳大利亚墨尔本的社区邻里守望制度到加拿大多伦多的“市长安全计划”,地方政府纷纷努力践行公共安全服务市场化、社会化改革措施,寻求政府、警察、企业、社区及居民的城市公共安全的共治之道。

  一、西方国家城市公共安全服务模式与特点

  1.美国纽约的警察与社区伙伴关系

  20世纪60年代,美国城市公共安全服务改革就开始尝试改善警民关系,最初改革计划主要包括警务承包制和警民关系特别小组的实施。20世纪70年代末,美国著名警学专家赫尔曼.戈德斯登提出了问题导向警务理论,促进了人们对城市公共安全服务的深度思考。20世纪80年代,美国各级政府和公共安全部门更深入地认识到维护社会安全秩序,保障公共安全不可能仅仅依靠警察的单打独斗,市民参与是预防公共安全事故的最有效的途径。于是从1980年开始,美国城市公共安全服务进行了战略、理念、技术、操作等方面的改革与创新。[2]其中,最为典型的是纽约市警察与城市社区伙伴关系模式。

  城市警察与社区建立社区伙伴关系是一种城市公共安全服务的新模式。“社区伙伴关系”是一个灵活的用语,指居民、学校、教会、企业、社区组织、当选官员、政府机构等单独或共同与警察合作,解决影响他们或与其利益相关的特定问题。建立社区伙伴关系一般包括8个步骤:W确定伙伴;(2>编写社区概况;(3)提出对话;(4)组织社区会议;(s)发现问题;(6)制定计划;}7)采取行动;(8)保持关系。这是一种创新性的、以解决问题为导向的城市公共安全服务模式。在社区公共安全服务中,公民积极、主动参与社区安全服务是重要前提。这种参与可以包括组成顾问委员会,为社区警务室献计献策;组成内部机构委员会,参与社区安全管理;参与公民警察学院的有关公共安全课程的培训;主动利用业余时间与社区警察一同实施社区安全服务项目;组成特别志愿的安全服务行动小组;为社区捐助财物,建立社区安全维护基金会等。改革后城市公共安全服务包括两方面主要力量:一是负责安全管理的政府职能部门;二是以职能部门为引导,发动公民参与公共安全服务。

  2.英国伦敦的公共安全服务绩效评估制度

  英国是公共部门绩效评估应用得最持久、最广泛、技术上比较成熟的国家。20世纪70年代末撒切尔夫人在政府部门引入绩效评估,经过20多年的发展,绩效评估已在英国政府各部门得到广泛的应用,城市公共安全领域也不例外。20世纪90年代,布莱尔在英国执政后,开始以政府名义在全国倡导“最佳价值运动”。这场运动对英国公共安全服务的影响很大,第一次要求公共安全部门回答投入产出的关系,提出要考虑经济、效益和有效问题。1995年英国政府成立了质量委员会,对公共安全服务进行评价和全面质量管理。这种管理已细化到管理者、过程、结果三大体系,建立了领导能力、策略水平、管理方式、资源使用、改革情况等9项标准。2001年12月,英国内政部发布了《新世纪警务:改革蓝图》白皮书,提出了具体的公共安全服务改革建议。2002年英国内政部发布了《警务改革法案》,确立了公共安全服务绩效评估的基本制度,地方政府还制定了比较完善的评估框架,其特点表现在价值观和技术选择上的公民导向,绩效指标的公平性追求,指标选择的广泛性、创新性、可操作性以及公共安全服务绩效评估的法制化、制度化等方面。

  另外,英国各城市在推行“邻里守望”和开展社区安全防控建设的基础上,加大了快速反应机制建设。各城市因地制宜地提出了快速反应的时间要求和承诺,并从报警、接警、指挥、出警这四个环节的建设上保证了快速反应中“快”的实现,形成了较为系统与完善的快速反应机制。如《大伦敦警察厅宪章》明确规定了警方对市民一般或紧急求助电话的回应时间:(1)在9秒钟内答复市民打来的“999”报警求助电话;(2)在12分钟内抵达紧急安全事故现场;(3)在18秒钟内答复市民或其他人打来的非“999"报警电话。快速反应系统是建立在诸多因素基础上的,其中英国民众的报警求助意识、现代化的接警指挥技术设备、警用装备的现代化以及充足的巡警力量是其得以实现的关键。

  3.澳大利亚墨尔本的“城市公共安全战略”

  墨尔本是澳大利亚第二大城市,是具有“花园之州”美誉的维多利亚州(Victoria )的首府,也是澳大利亚的工商业重镇。2000年,墨尔本市被世界卫生组织誉为“安全社区”。虽然墨尔本市已经成为国际公认的安全城市,但市政府仍继续开展各项措施,如制定2004-2006年城市安全战略、2007-2010年城市公共安全战略,旨在使墨尔本成为一个安全生活、放心工作、自由游览的城市。墨尔本市政府的公共安全服务原则与特色主要有:

  加强城市公共安全事故的预防。澳大利亚政府和警方相信“一盎司的预防等于一镑的治疗”,坚持打击与预防结合、以防为主的战略。澳大利亚政府和警方把预防犯罪的核心建立在家庭、教育机构、社区或宗教机构上,认为预防犯罪的第一条途径是强调非政府组织的重要作用,因为它能找到增强家庭和社会协调一致的方法。


  重视公共安全领域的社会治理。促进和谐共存、培养强烈的社会安全认同感,创造一个和谐、健康、安全的城市,特别强调加强不同文化和语言及边缘社会群体间的沟通与联系;广泛开展与社会的协商,如在2003年的5月至8月间曾成立一系列的公共安全问题协商小组,参与者有墨尔本市民、安全专家和其他习卜政府组织。

  利用高新技术力量,建立公共安全信息共享网络。1997年墨尔本市利用高新技术力量,建立全方位的闭路电视系统,运行“中央商务区都市摄像机安全运行计划”。131这项计划旨在营造一个更为安全的商务环境。此外,政府为保证游客安全,全面提高城市的人行道照明程度及标志、在主要街区设立计程车行列安全区。监察队伍由城市安全照相机控制。这些措施大大提高该市的安全度和美誉度。

  4.加拿大多伦多的“市长社会公共安全计划”

  多伦多市北美最安全的城市之一。在2005年北美几个重要的城市(华盛顿、芝加哥、洛杉矶、纽约、多伦多)犯罪率排名中,无论是突发公共安全事故、杀人、抢劫还是盗窃案的发案数比较中,多伦多的犯罪率都明显低于华盛顿、芝加哥、洛杉矶和纽约。141这与多伦多市的城市公共安全政策是分不开的。20世纪80年代以来,多伦多政府采取了一系列维护城市公共安全的政策与措施。2004年3月市议会通过的“市长社会安全计划”,旨在进一步控制公共安全事故的增加,提供市民安全感。该计划主要包括四项战略计划:

  (1)突发事件应对战略。该战略要求城市各安全服务机构(包括警察、社区组织等)在危机处理过程中同意活动处理伤亡事件。此外要求居民通过书面信息反馈干预对危机管理进行支持,并鼓励以面对面交流的方式参与社会安全服务的会议。

  (2)青少年安全维护战略。该战略以指导性干预计划,运用新途径将青少年安全纳入青少年司法系统,减少他们犯罪和发生意外伤害的风险。社区安全合作者可以干预审查一些以青少年为主体的团体组织的活动,以防范未然。另外,还通过与其他政府部门、社区和私营部门的合作,为青少年提供就业、受教育、培训和参与的机会。此外,还设立2006您的市长社会安全奖,并与企业联合(如IBM加拿大分公司等)为青少年创造就业发展机会,作为城市公共安全计划中“青少年行动”项目的一个重要部分。

  (3)加强邻区战略。该战略要求以2005年的工作报告为基础,确定多伦多周边的13个地区重点投资,寻求政府命令、警察、社区组织和居民的支持,调动地方的配套服务,如图书馆、娱乐项目、公共卫生和青少年就业等。

  (4)公共交通运输安全战略。这是加拿大“平安城市”建设过程中最富特色的一项计划。它包括防止汽车失窃;地铁上设有乘客援助警报(如遇到火灾、骚扰、疾病或事故等);行人单独外出时要避免走近路并保持对周围环境的警觉;小心扒手;在上下楼梯或乘坐电梯时的安全;旅行安全等。

  二、西方国家城市公共安全服务供给经验与启示

  从上述的西方国家城市公共安全服务改革的实践中,我们发现,为了达到提高公共安全服务供给绩效的目的,西方各国政府做出了很大的努力,无论从城市公共安全服务的理念、内容方面,还是从方式到流程设计方面都体现了一定程度的转变和创新,对我国的城市公共安全服务改革具有一定的启示和借鉴作用。

  1.角色转变:从”守夜人”到“服务员”

  在传统的自由资本主义时期,西方国家靠市场这只“看不见的手”来调节社会经济,警察角色相当于消极的“守夜人”,公共安全服务的职能主要限于维持公共秩序,处理国防、外交等事务,体现为政府贵了得噎癸井矜序币f对个人白由所加的限制.垄断性、单方性、命令性和强制性是其主要特征。随着城市社会经济的发展,政府职能日益扩大,公共安全服务职责开始向外延伸。就当今的西方城市公共安全服务而言,其总体警务活动与犯罪有关的只占20%-30%左右,而社会安全服务的功能日益凸显,警察的责任逐渐发生了变化,由承担治安和护法的单一性转向社会服务和公共安全保障的多元性。现代公共安全管理者更多地担当“服务员”的角色,西方公民更是发出了“要更夫,不要机器人”的呼唤。城市公共安全的管理者由“守夜人”到“服务者”的转变。

  2.重心转移:从国家安全到个人安全拓展

  在城市化迅速发展的现代社会中,公共安全的主要威胁不是敌对国家的军事屋动办,而主要是恐怖主义、毒品犯罪、环境恶化、疾病传播、自然灾害、社会治安问题等。这些威胁是城市公共安全的重大挑战,严重危及公民的生命和财产安全。在危机和安全事件处理过程中,公民既是受保护的对象也是积极的参与者,尊重和保护公民的生命安全是体现政府人文关怀的理性选择。传统的公共安全以国家安全

  为重心的模式已经逐渐扩大到重视和保护公民人身和财产安全,个人安全已经上升到与国家安全同等重要的程度。综观各国城市公共安全改革的实践,未成年人的安全都被列为城市公共安全服务的重要内容。如,青少年安全维护战略被作为一项重要内容列入加拿大多伦多(Toronto )“市长社会公共安全计划”,该战略以指导性干预计划,运用新途径将青少年安全纳入青少年司法系统。美国丹佛(Denver)市城市安全计划中,也将青少年的安全教育、培训及司法援助列为战略重点。

  3.方式创新:城市公共安全的合作治理

  (1)政府与社会的伙伴关系。城市社区安全防范能力形成的关键在于居民之间形成互信、互助的人际关系网络。西方学者有句名言:“灾时不是交换名片之时。”在熟人社会解体之后,城市社区如何建立互信合作的邻里关系,充分注重发挥社区居民的公共安全服务的辅助作用关系着基层的安全服务能力建设。美国城市警察局非常注重发挥社区居民和社团的作用。如,很多警察局现在提出的口号是“通过社区合作,为居民提供高质量的安全的社会环境”。为此很多警察局设有专门的“违法犯罪人员回归社会工作小组”,通过与一些关注社会家庭问题的党派、社团、宗教组织的合作,有针对性地开展犯罪预防和帮教工作。很多警察局还有专门负责义务巡逻的部门,组织“老年人义务巡逻队”,以弥补警力不足。阎警务部门还把一定区域的居民组织起来,开展“令肠里看护”活动,互为照应,共同防范。

  (2)公共安全服务市场化。它作为一种公共安全服务的辅助形式近年来在西方国家流行,它是西方国家新公共管理运动的一个重要组成部分。公共安全服务市场化供给就是打破了警察部门对警察服务的垄断,把一部分警察服务推向市场,引入竞争机制,以公民满意为导向,旨在通过市场那个的竞争机制提高警察的服务质量。这样,公民有了可以选择服务的机会。

  (3)政府内部各部门的协调联动机制。现代城市公共安全服务体系是一个系统工程,政府各部门在这个系统工程中各司其职,各负其责。只有整合各方面的力量,才能发挥更大的效能。西方各国政府在安全事件处理机制的过程中,都较为重视增强部门之间的协调,加强中央政府与地方政府、同级政府各职能部门之间、政府与社会之间的联动与配合,从而发挥整体功效。目前西方主要国家已建立了较为完善的按行政区划逐级设置的应对各种突发事件的应急联动体系。在美国,报警电话统一为911,911中心成为紧急事件处置机构和与公众直接沟通的窗口单位。凡是火灾、交通事故、刑事案件、医疗急救、公民救助等电话信息先由警方甄别分析,然后按照职能分工交由相关部门处置,使处警人员在很短的时间内赶到现场,有效处理各类公共安全事件。21世纪突发事件呈现出跨行政区划的区域性特征,需要社会各有关方面的“合力”与“联动”,各国区域预警应急联动体系亟待建设。

  3.流程再造:城市公共安全的全过程管理

  (1)事故前:警务前移。首先,建立公共安全事故防范机制。在社会治安问题的防范上,西方各国采取了一系列的有力措施,其中美国警务部门十分注重对公民的安全的宣传和教育,市警察局设有专门负责此项工作的业务部门,通过经常印发专门的小册子,或在网上、电视、杂志上宣传、介绍警察局内部有关科室的任务、职能和联系电话,告诫、提醒公民如何避免抢劫、入室盗窃等侵犯。其次,信息主导的公共安全服务机制。这是英美等西方国家政府防范犯罪和恐怖事件,维护公共安全和秩序的主要策略和手段、该工作机制依靠准确、及时、全面的信息作出决策,以主动预防、精确打击为突出成效,增强了警务工作的预见性、正对性和有效性。情报制导战略称为英美等西方国家政府打击和防控犯罪和恐怖事件,维扩,公共安全和秩序的主要策略。

  (2)事故中:突发公共安全事件的预警机制。西方国家已逐渐建立起一套较为完善的公共安全突发事件应急管理体系,其模式可归结为美国模式、俄罗斯模式、日本模式。在应对和处置公共安全事件的过程中,加强与媒体的沟通与协调极为重要。政府应当控制舆论导向,通过新闻媒体提供主流的、权威的信息,这对安定民众的情绪,维护社会的稳定十分重要。在公共危机事件的处置过程中,政府要巧妙地控制媒体,充分发挥媒体在报道中的积极作用,减少和杜绝媒体可能给危机事件处理带来的消极影响。

  (3)事故后:完善的公共安全绩效评价机制。1829年英国伦敦大都市警察涎生之日起,对城市安全服务的评价就成为各国警察机关的头等大事。170余年来,西方警察机关不断探索,逐步改进,使得安全服务评价体系不断完善。各国都普遍设立了反映城市公共安全服务状况的指标。指标体系大致经历了由简单的公众对警察服务的主观评价指标为主或以单项犯罪统计为主的阶段到主观、客观指标综合评价阶段。2002年英国内政部先后发布了《警务改革法案》和《国家警务计划》,确立了英国警务绩效评估的基本制度。在此基础上,在英国各级地方警务绩效管理中推行了警务绩效评估制度(即A F),为提高英国的警务绩效发挥了积极作用。英国警务绩效评估框架完全按照产出、结果原则,根据警务执行机关业务内容,选取居民评价、减少犯罪、调查犯罪、提升公共安全、提供救助、资源利用等6个关键领域及16个分指标进行绩效考评。该领域足居民对当地警察在警务活动中的各种表现和行为能力的综合反映,体现了瞥务活动的效率和效益。

  美国城市问题研究专家乔尔·科特金认为:“一个城市只有充分认识到城市公共安全的重要性,并通过积极大胆的方法、策略来解决公共安全问题,现代城市才能在新的历史条件一「生存和发展。”[6]通过对美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家安全城市计划和战略可以发现,城市公共安全服务}JL制创新主要体现在两个主要方面:一是调整政府与市场的关系,优化政府公共安全服务职能。二是广泛利用社会力量,实现公共服务社会化。它有利于提高城市竞争力和城市形象,促进城市社会经济的可持续性发展。

  注释

  [1]陈振明主编.政府工具导论[M]一北京:北京大学出版社,2009:1.

  [2]曾忠恕.美国警务热点研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005:189.

  [3] Whitzman.Community safety indicators project report [R].

  Melbourne:Institute of Community Engagement and Policy Alter-

  natives and Victoria University,2006.

  [4] http://www.toronto.ca/quality-of life/safety.htm.

  [5]徐刚.美国的社会治安与警务工作[[J].公安研究,2004(1 ).

  [6]转引自谢国权.城市公共安全与现代城市形象[[J].中国公共安全,2007(2).

  (作者单位:湖南省委党校)

  *基金项目:本文为湖南省社科项目“城市公共安全的合作网络治理研究”(项目编号:11YBB366)的阶段性研究成果。



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