美国警察制度对我国警察制度建设带来的几点启示

2014-05-10 中国安全保卫网海外舆情 正文

美国,作为世界上经济最发达、社会治安状况最复杂的超级大国,其警察制度也是世界上最为复杂的,其中不乏可以借鉴之经验。本文通过中美两国警察的比较分析,拟借他山之石,谈谈对中国警察制度建设的几点启示。

 

一、 两国警察的差异

 

(一)组织机构

中国目前的警察管理体制是权力高度集中的公安管理体制。公安机关实行“统一领导,分级管理,条块结合,以块为主”的原则,即中央地方双重领导。国家设公安部,各省、自治区设公安厅,直辖市设公安局,各市县设公安局,市辖各区设公安分局,各街道农村设派出所。与此不同,美国警察实行分权型管理体制,权限分散下放,全国范围内无统一的警察制度。其警察机构极为庞杂,分为联邦警察、州警察、城市警察、县级警察四种类型。联邦与地方警察机构之间各自为政,不相互隶属,没有垂直的上下级关系。因此导致警察着装不统一、警察标志不统一、警察执法不统一的局面。许多政府机构和地方部门均设有自己的专门警察机构,如公园警察和校园警察等。另外,在宣誓警察之外,美国警察部门有众多的平民雇员,而且数目仍在增加。这支队伍承担了一部分原本由宣誓警察承担的工作,从而使宣誓警察更能集中精力于执法。

(二)警察职责

中美警察的职责相当庞杂,总体而言大同小异,不仅限于惩治犯罪打击违法行为,还对维持社会秩序、预防犯罪、保护生命与财产等负有责任。在中国,上述职责是由刑事警察、治安警察、户籍警察、交通警察、巡逻警察、外事警察、消防与武装警察等八种警种及其他警种的警察实施。在美国则由军事警察、制服警察、便衣警察、外事警察、防暴和消防警察等五种警种及其他警种的警察实施。相较而言,中国警察更重管理而轻服务,承担了许多政府管理职能。美国警察则更倾向于严格执行法律,并更注重为社会提供广泛周到而优质的服务,并发展了比较成熟的社区警务。

(三)警察教育与培训

中国警察教育培训主要是通过两个途径:一是通过公安院校培养合格的专业人才。学生毕业通过考察考核即可进入警察队伍。二是对在职警察进行理论业务培训。美国警察教育培训与中国不同,全美没有一所类似中国刑警学院这样的专门培养刑事侦查和物证技术人才的本科院校,仅在综合性大学中开设警察专业或研究方向。学生修完警察专业课程获得学位后并不能立即从警。立誓从警的学生只能在被警察部门录用并接受特定的训练后方可上岗行使宣誓警察职责。美国警察的培训重在实战,其培训分两步,一是对新从警人员的初步培训,一般由录用单位进行。二是在警察通过初步培训并工作一段时间后由警察部门再对其进行提高性训练。美国的警察教育与警察培训形成明显的职责分配,即“教育和培训”分开,二者互为补充,有机配合。同时,美国的大专院校以及美国联邦调查局的全国学院也为在职警察提供再教育机会。

(四)警用装备

中国由于公安经费紧张,警察装备普遍落后,并且更新缓慢,高科技装备覆盖率与使用率偏低,警察执法所需的非杀伤性武器和防护装备严重匮乏。这种状况一方面削减了对犯罪分子的威慑力,一方面也增加了警察执法过程中的危险性。美国警察具备精良的装备和较高的专业化工作水平。如在接、处警的快速反应上,计算机信息系统、随车通讯设备及其相连的指挥系统、卫星定位系统、交通要道繁华地区的监视系统、电话信息登记系统等现代化、高科技的使用,使得犯罪分子对警察望而生畏,特别是美国警察的警械装备基本上可应对各种复杂情况。一般情况下,美国警察每人配备一支射程较远、杀伤力较强的手枪、折叠警棍、胡椒粉末喷射器和手铐等,大部分警车上还装备有步枪、滑膛枪,这些装备对各类型犯罪起到威慑作用,同时也能有效地保护警察自身。

 

二、美国警察制度对中国警察制度建设的有益启示

 

(一)改善执法环境,保障警察依法独立工作

1、政府及相关职能部门应积极协调,努力营造良好的执法环境。一是强化警察组织经费保障。充足的经费供应并不能解决警察执法中的全部问题,但是没有足够的经费支撑,警察依法履责显然无法指望。经费不足,会抵制警察职能作用的发挥,诱发警察滥用职权的“创收”行为,削弱警察组织的内部凝聚力。二是明确警察组织的职能定位。中国目前尚处于社会转型的发展阶段,一些社会矛盾在短时间内凸显且缺乏有效的解决方法,政府的一些做法很容易使公众产生“警察万能”的错误印象,警察常被动地置身于各种矛盾的漩涡中。各级地方政府将公安机关作为维护社会稳定的灵丹妙药,把城市拆迁、收税、城市市容市貌治理甚至计划生育等大量非警务工作交由公安机关办理,这些“份外事”把警察推到公众的对立面,损害了警察形象。“有困难找警察”等提法与做法也使公众认为凡事可找警察解决,而现实生活中有些问题确实非警力所能处理,由此引起公众不满也是警民关系紧张的一个重要原因。警察的主要职责可以理解为严格执行法律。政府部门要准确定位警察职责范围,要慎用警力,珍惜警力,切不可滥用警力,以便让警察能真正做到严格执法。在此前提下,警察组织在服务社会的功能上尽力而为,量力而行。与此同时,政府可通过健全基层治保组织、调解组织和治安联防组织等机构,落实社会治安综合治理责任制,为警察组织分压减负。新闻宣传部门要把握舆论导向,要以客观公正的态度报导警察工作,减少媒体负面炒作,要让公众客观地了解警察执法,理解并支持警察执法。

2、改变重管理轻服务的传统观念,使警察工作向社会服务型转变。警察不单纯是打击犯罪,逮捕罪犯的勇士,更应把自己当成社会秩序的维护者和犯罪的预防者,应从原来强调司法、把警察与公众分离的纯粹执法的警务方向,向确立服务意识、使警察在对社区负责的过程中学习到警民关系重要性的方向转移。警察必须积极营造社区观念,与社区居民保持紧密和经常性联系,增强居民的安全感,并通过公众的积极参与来预防和控制犯罪。

3、鉴于我国警力严重不足的现状,可以建立协警队伍。美国警力与人口比例是万分之三十五左右,在中国,即使是经济发达省份也仅达到万分之二十左右,其他大部分省区仅有万分之十二。而警力不足集中表现为一线警力缺乏,直接影响和制约了正常警务工作的开展。在推行公安部警力下沉举措的同时,不妨建立协警队伍。实际工作中,协警队伍在部分警种中早已确立,如交通协警即在维护道路交通秩序方面发挥重要作用。协警熟悉社区情况,有充分的人脉,如能规范利用,社区警务定能改观。同时,使用协警可以将警力从繁琐的日常性事务工作和简单的勤务工作中解放出来,使警力能更全心地投入警察执法中。

(二)转变执法理念,维护当事方合法权益
  1、牢固树立法律信仰。“法律必须被信仰,否则形同虚设。”法律信仰是警察执法的灵魂。忠于法律,执行法律是警察的天职。这种信仰是通过警察严明的执法行为所体现出的一种符合法治精神的执法理念,它会使警察成为法律的守护者而不是践踏者。是否具备这种良好的执法理念,直接影响警察对法律内涵的理解,制约警察在执法过程中的主观价值取向和行为方式的选择,从根本上决定警察执法效果。警察执法中存在的诸多问题,相当的原因不是不懂法,而是警察内心深处法律信仰的缺失,知法却不守法。因此,必须将以塑造法律信仰为目标的法治理念教育作为主要内容纳入警察日常思想政治工作中,并在警察专业教育培训中关注法律价值与法治精神的润养。

2、严守法定程序,保障人权。警察执法的终极目的是保障人权。美国的“权利法案”是以保护公民权利、限制国家权力为出发点的法律条文,并通过一系列案例引发过意义深远的“程序法革命”。其中最为经典的是约束以警察为代表的国家权力,保护嫌疑人的个人权利。程序决定法治与恣意的人治之间的基本区别,程序正义也正成为中国警察执法活动的重要内容。执法对象的若干权利,相当部分是由警察来实现,相当程度上有赖于警察如何行使执法权力。警察在执法过程中应能维护相对人、犯罪嫌疑人合法权利。这就要求警察在执法过程中应当严格自觉遵守程序,表现应有的自律。同时,警察在执法过程中依照法律切实履行程序,杜绝程序上的随意性,不为程序而程序,不省略或擅自简化程序。

(三)完善制度,提高警察执法能力

1、从严入警。良好的个人素质是警察具备良好执法能力的基础因素。严格的入警条件和公正的录用程序,是解决警察执法能力的首要途径。中国现行的警察招录制度尚不健全,导致人员素质难以保证,警察弄权渎职、以权谋私、敲诈勒索等违法行为时有发生,客观上也影响了警察队伍形象及公众对执法权威的信任。因此,必须建立科学的警察招录制度,按照“公开、平等、竞争、择优”的原则,全面考察报考人员的政治文化法律心理以及身体健康等方面,从源头上把好关。同时,必须完善警察的辞退制度。要在公安机关内部保持良好的竞争机制,及时淘汰不合格警察,确保警察队伍整体素质。

2、建立健全警察职业培训制度。“教育培训出警力”,但中国警察的教育培训方法传统陈旧,岗位培训、专业培训偏少,综合培训、全员培训尚不够完善,不能体现警察职业特点,与公安工作的实际需要尚有差距。为此,必须进一步推进警察教育培训改革,坚持分种类分警种分层次培训方向,突出实战,以训为战,加强业务技能训练,开展模拟实战训练,尽可能多地掌握克敌制胜的实战技能,以提高教育培训的效果。同时,还应加强国际国内间警务交流,学习先进的教育培训经验。另外,理论培训上要有所突破。警察接纳法律知识的范围往往以其日常维持治安的职责范围为限。多数警察在工作中形成了工具性的法律思维方式,倾向于掌握《刑法》、《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》等较具“实用性”的法律,对《宪法》、《民法》等尤其是法学理论等距其职责较远的法学学科持漠视态度,即使是对《刑事诉讼法》,也多流于掌握办案操作流程,极少考虑其原则性规定与所渗透的法治原理与精神。这一状况在理论培训中应有改进。

3、建立科学的工作绩效考评制度。一是不能仅凭“破案率”或者“治安的短期好转”来评价警察工作的好坏。二是绝不姑息纵容以创收任务等非法参数作为衡量警察工作表现的标准。实际中,必须以其工作对中国法治建设所起的积极作用和消极作用为标准,并综合考虑其他因素。这就要求提高考评的科学性,关键是提高考核目标设定的合法性和考核秩序的合理性。

4、建立警察心理健康保障机制。警察因精神压力而违法犯罪的案件数量有上升趋势,警察猝死自杀的现象也时有发生。从制度上关注警察心理健康问题,建立警察心理健康保障机制迫在眉睫。一方面对其进行心理辅导,及时疏导心理障碍;另一方面,要建立轮流休假制,保持其心理平衡。

(四)改善警用装备配置,夯实警察整体战斗力
  警用装备的完善与否很大程度上警察执法目的能否顺利实现。良好的装备是克敌制胜最有效的武器,也是保护自己最好的盾牌。中国警用装备落后是造成警察伤亡的主要原因之一。与美国相比,中国对警用装备的投资明显偏低,警察在执法过程中很容易成为“弱势群体”,很容易造成不必要的损失。因此,必须加快武器装备建设步伐,尽快为一线警察配齐武器与警械,除重视杀伤性武器的配备更新外,还应加强对非杀伤性武器与防护性装备、通讯、交通设施及相关器械的配备与更新。

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